赵成峰：改革开放以来投资体制改革的基本历程和深化改革建议 | 中法评 · 策略
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赵成峰
国家发展改革委员会法规司处长
投资体制在我国一般指固定资产投资管理体制，是指国家组织、领导和管理投资活动所采取的基本制度，主要包括投资活动中的投资组织机构、投资主体的行为规范、投资决策制度的选择、投资的责权利划分、资金筹措、组织实施、投资调控以及投资管理方式方法等。四十多年来，我国投资体制改革（本文所指投资体制改革涵盖政府投资、企业投资（含外资）等领域体制改革）因应经济体制改革而逐步推进，投资管理体制机制和制度体系不断完善，投资对稳增长、调结构、惠民生发挥了关键作用。但当前投资领域仍然存在一系列亟待解决的突出问题，需要持续深化改革、健全机制、强化监管。
本文首发于《中国法律评论》2020年第3期策略栏目（第207-212页），原文7000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，可点此购刊，参阅原文。
投资体制改革的基本历程
改革开放至今，我国投资体制改革大致经历了三个阶段：
1.1978—1992年，改革探索推进阶段
随着我国从计划经济到有计划的商品经济、再到社会主义市场经济的发展，投资体制改革逐步探索推进。这一阶段，以1984年“拨改贷”政策的实施为初始，以1988年国务院发布《关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》为标志，投资体制改革的市场化方向逐步明晰，以基本建设为主要内容的投资体制改革正式开启。
一是实行基本建设项目年度计划统筹管理。根据国家五年和年度基建计划，基本建设大中型项目按照隶属关系，分别由国务院各部门和各地区提出安排意见，经国家计委综合平衡后确定，列入国家基本项目大中型项目计划，并组织实施。
二是建立了业主责任制为核心的项目管理制度。1992年国家计委印发《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》。1983—1987年，在吸收借鉴联合国工业发展组织、世界银行和发达国家在发展中国家援建项目管理经验基础上，国务院和国家计委先后颁布《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》《建设项目经济评价办法》，确立了以项目可行性研究、经济评价、业主负责制和招投标制为主体内容的项目管理框架。
三是初步形成多元化投融资模式。将投资大体划分为竞争性项目投资、基础性项目投资和公益性项目投资，并重新确定其投资主体和投融资方式，以与建立社会主义市场经济体制的要求相适应，同时也兼顾了向市场经济过渡时期的特点。从1985年起，凡是国家预算安排的基本建设投资全部由财政拨款改为银行贷款。1988年，国务院又决定设立中央基本建设基金，以保障一些投资大、建设周期长、关系国民经济发展后劲的基础工业和基础设施建设项目的资金来源。
四是构建了外商投资法律制度框架。1986年国务院发布《关于鼓励外商投资的规定》，鼓励外国投资者在中国境内举办中外合资企业、中外合作企业和外商独资企业。为进一步强化法制引领，稳定外商投资预期，1979年、1986年、1988年又先后颁布实施中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法，为外商投资活动提供了基本法律遵循和制度保障。
五是确立了分级负责的投资调控体系。对重大的长期建设投资实行分层次管理，即实行中央、省区市两级配置，两级调控。总的原则是，面向全国的重要建设工程，由中央或中央为主承担；区域性的重点建设工程和一般性的建设工程，由地方承担。在这一时期，中央一级还探索成立了能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业六个国家专业投资公司，负责管理和经营本行业中央投资的经营性项目。
这一阶段对原有投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，政府投资占比大幅度降低。1978年，国家预算内的基本建设资金为389亿元，占当年全社会固定资产投资总额的43.3%。到1992年，国家预算内资金为347.46亿元，仅占当年全社会固定资产投资总额的4.3%。但总体上看，企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的决定性作用尚未得到有效发挥，距离与社会主义市场经济相适应的投资管理体制还有差距。
2.1992—2012年，改革全面实施阶段
随着1993年党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的发布，投资体制改革在投资过“冷”、过“热”交替过程中不断推进。这一阶段，以1996年国务院发布《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》为开始，以2004年7月国务院印发《关于投资体制改革的决定》为标志，将固定资产投资划分为政府投资和企业投资两个基本领域，实行分类管理，具有中国特色的投资管理体制框架基本确立。
一是推行投资项目资本金制度。为解决投资主体缺乏风险约束和项目建成后企业负债经营还本付息负担过重等问题，合理控制投资规模，1996年8月，国务院决定对经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。资本金的形式可以是现金、实物、无形资产，并根据不同行业和项目的经济效益等因素确定相应比例。
二是建立企业投资和政府投资分类管理的体制。在企业投资方面，核准制和备案制开始实行，并颁布了企业、外商、境外投资项目一系列的核准和备案管理办法，管理程序明显简化，效率明显提升。在政府投资管理方面，规范政府投资方向，明确重点应投向改善农村生产生活条件、促进社会与经济协调发展、资源节约与生态建设等领域。同时，着力推进投资决策科学化和民主化，在咨询评估领域引入竞争机制，加强项目储备库等基础性工作。
三是强化投资宏观调控。建立健全投资主体自我抑制与国家必要管理相结合的二元投资调控体系。按照中央和省两级负责的原则，加强中央对预算内投资、借用国外贷款投资的总量管理，并通过产业政策、技术政策和装备政策及重要产品的经济规模标准和技术标准进行结构调控。颁布了《产业结构调整指导目录》、《外商投资产业指导目录》和《境外投资产业指导政策》，制定电石、铁合金等行业市场准入标准。
四是建立政策性投融资体系。为加强基础性项目建设的融资，建立较稳定的资金系统，根据党的十四届三中全会精神，国务院发文明确在原6大国家专业投资公司合并基础上组建国家开发银行，明确其是专门承担政策性业务的中央金融机构，根据原国家计委、国家经贸委批准的项目建议书，在财务评估基础上进行资金配置，并从整体上从资金源头强化对投资的管理。
五是发展投资市场服务体系。工程咨询、勘察设计、施工、监理等行业开始快速发展。2005年国家发改委颁布实施《工程咨询单位资格认定办法》前，全国甲级工程咨询单位已达到1571家。同时，积极发展证券市场，并对国有金融机构进行了商业化改革，为促进投资多元化提供了支撑。
这一阶段，投融资体制改革取得新的突破，投资项目审批范围大幅度缩减，投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管，企业投资自主权进一步落实，有效调动了社会资本积极性。到2012年，除预算内资金外，其他资金（含外商投资）占当年全社会固定资产投资总额已超过95%。
3.2012年至今，改革逐步深化阶段
党的十八大开启了投资体制改革的新阶段。党的十八届五中全会明确提出要发挥投资对增长的关键作用，深化投融资体制改革，优化投资结构，增加有效投资。这一阶段，以2016年7月中共中央、国务院印发《关于深化投融资体制改革的意见》为起始，以2016—2019年《企业投资项目核准和备案管理条例》《政府投资条例》《外商投资法》《外商投资法实施条例》（以下简称“一法三条例”）的颁布实施为标志，投资体制改革深入推进，投资管理法律制度体系基本形成，投资进入高质量发展的新阶段。
一是分类管理的投资管理体制更趋清晰。政府投资与企业投资分立管理的改革成果进一步巩固和深化。对于政府投资,管理更趋从严，投向更加严格，方式更加明确，政府投资通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式只能投向市场不能有效配置资源的公共领域项目，并着力强化政府投资决策和实施的公开透明。对于企业投资，更加突出自主决策和自主经营，简化项目核准和备案程序，实行负面清单管理，明确除核准目录范围内的项目外，一律实行备案制，并依托投资在线监管平台加强事中事后监管，落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。
二是投资管理法治化制度体系基本形成。过去大量部门和地方规定在投资管理效力层次和覆盖范围上有极大的局限性，外商投资领域“三法分立”也日益难以适应外商投资管理法治化、透明化，以及与国内投资管理趋向一致的要求。“一法三条例”的颁布实施，通过在投资每一个环节中设立能够起支柱和调控作用的若干制度，明确投资行为的实体性和程序性规则，为政府履行法定职责、内外资企业自主投资提供了行为依归，提升了投资管理的统一性、约束性和权威性。
三是将融资机制创新纳入投资体制改革框架。《关于深化投融资体制改革的意见》作为历史上第一份由党中央国务院印发的投改文件，明确将“创新融资机制，畅通投资项目融资渠道”作为深化投资体制改革的重要任务加以推进，强调要大力发展直接融资，完善多层次资本市场体系，充分发挥政策性、开发性金融机构积极作用，完善保险资金等机构资金对项目建设的投资机制，稳步放宽境内企业和金融机构赴境外融资。
四是外商投资环境进一步改善。国务院先后印发了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发〔2017〕5号）、《关于促进外资增长若干措施的通知》（国发〔2017〕39号）、《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》（国发〔2018〕19号）三个外资综合性政策文件，出台产业、科技、税收、人才等方面65条措施。2017年修订《外商投资产业指导目录》，外资限制措施减少近1/3。2018年出台新版外商投资准入负面清单，在汽车、金融、能源等领域推出系列开放措施。
五是投资服务市场蓬勃发展。据2017年中国工程咨询协会统计，工程咨询行业中，勘察设计单位24,754家，监理单位7945家，招标代理单位6209家，造价咨询单位788家，从业人员已超过500万人。
这一阶段，我国投资规模大幅度增长。2018年，我国全社会固定资产投资为645,675亿元，是2012年的1.7倍。2018年吸引外商投资1383亿美元，稳居发展中国家首位，规模再创历史新高。2019年1—11月，全国新设立外商投资企业36,747家，实际使用外资8459.4亿元人民币，同比增长6.0%。
回顾四十余年的历程可以看出，投资体制改革在经济体制改革过程中一直扮演着改革先锋的重要角色。梳理演进历程不难发现，“放”是投资体制改革的主基调，市场化是投资体制改革的基本动力，而防范基于投资主体、来源和支撑体系市场化可能带来的投资过热过冷，进而引发的管理风险，又不断推动着投资监管体制机制和制度的改革创新，促使改革不断深化。
四十余年来，通过大力推进投资主体和资金来源的多元化，完善咨询服务、招标采购、工程建设等投资支撑体系，建立健全法律制度和标准规范，有力发挥了投资对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定的关键作用，促进了经济社会持续健康发展。
投资体制改革面临的突出问题
通过前述的分析可以看出，投融资活动不仅直接关切经济增长，而且还与行政管理体制、财税体制、金融体制以及国有资产管理体制密切相关。
投资体制改革必须放在整个经济社会体制改革的框架下加以审视，要看到我国基础设施投资，在东中西部地区还很不均衡，养老、环保等社会基础设施和以科技创新为主体内容的新基础设施还有诸多短板，特别是要防范投资“妖魔化”倾向，破除将稳投资简单等同于“强刺激”的误区。当前，投资领域存在一些深层次矛盾和问题，亟须通过深化改革加以解决。
第一，投资管理分散化所带来的碎片化、管理交叉问题尚未根本解决。虽然《政府投资条例》明确了投资主管部门综合管理的职责，但实践中，各级政府的投资主管部门、财政部门和各有关专业部门都具有一定的投资管理职能。这些部门在投资的管理上职能交叉，在投资安排上每个部门都制定了一套办法，有的按投资项目管理，有的按资金管理，程序各异，缺乏统一协调机制，一定程度上造成政出多门和管理混乱的局面。再加之，投资链条过长，项目前期、决策和实施涉及众多部门和地方，投资管理全过程横向和纵向的分权，导致我国投资领域统筹性不够，管理不尽协调，投资对经济社会发展关键作用发挥不尽充分。
第二，投资项目精准化管理需要深入推进。投资要形成实物工作量的前提是投资项目者真正落地实施。这就对项目前期深度和项目投资的真实性提出了约束性要求。但实践中项目管理粗放问题突出。在政府投资领域，一些领域存在项目可行性研究变成可批性研究的倾向，投资超概算问题屡禁不止；企业投资领域，核准或备案后的监管还不够有力；外商投资领域，港澳台过桥投资占比较高，以先进技术主导的高质量外商投资还需大力引导。
第三，融资不通畅问题不断凸显。最突出的表现就是民营企业融资难已成为难以根治的“老大难”问题。当前民营经济GDP占比60%以上，城镇劳动就业承担80%以上，全部市场主体占比近95%。但囿于管理体制、考核制度和责任追究等系统性原因，银行业对国有企业和民营企业实行差别待遇，导致两者在贷款比例上严重失衡。据2018年不完全统计，现在银行业贷款余额中，民营企业贷款仅占25%。
第四，投资监管还不完全适应“放”的进程。政府投资终身责任追究制度没有建立，公开透明度不高，社会监督不够畅通。外商投资和企业投资监管重点需要进一步明确，特别是备案制事中事后监管需要破题，基层监管力量薄弱和能力跟不上问题突出，投资全过程动态化监管水平有待提升。
第五，投资市场环境亟须改善。工程咨询服务和市场监管不到位，咨询服务的价值和责任没有充分体现。咨询服务标准和收费规范缺失，导致在有些行业和领域行业管理混乱、单位评价管理与实际水平不符、营私舞弊，乃至为政府决策咨询评估服务走过场等。
下一阶段持续深化投融资体制改革的建议
针对投资领域存在的突出问题，建议下一阶段深化投融资体制改革应聚焦发挥投资对优化供给结构的关键性作用、促进投资高质量发展这一目标，继续围绕“培育市场、规范行为、完善管理、强化调控”的基本思路展开，在强化投资统筹的基础上深化分类管理，促进投资法治化、透明化和精准化，不断完善投资主体自主决策、银行独立审贷、融资渠道多元、中介服务规范、政府调控有力的投融资体制。
1.强化投资统筹管理，突出协同配套
一是强化规划的导向作用。通过五年发展规划纲要及区域和专项规划引导投资方向，促进国民经济发展和结构调整。
二是强化改革协同。完善上下联动、横向协同工作机制，加强投融资体制改革与财税、金融、国企等领域改革的有机衔接，形成协同改革工作正向合力。
三是强化投资年度统筹。在加强企业投资、外商投资统筹政策和信息引导的同时，每年根据宏观调控总体目标确定政府投资年度重点、金额和要求，汇总各行业、各领域政府投资，实现年度计划统筹安排，更好发挥政府投资的引导和带动作用。
2.强化调控能力建设，完善调控机制
一是突出经济手段的调控。投资规模和结构在今后一个时期仍将是经济调控的重点。要通过产业政策和行业标准，并合理利用税收、价格、利率、证券发行、金融和货币政策等经济手段，间接调控投资主体的投资行为。
二是突出有效的信息导向。固定资产投资是立足现实为未来发展做准备的经济活动，信息是其决策的基本依据。要依托投资在线监管平台，统一投资信息发布制度，定期公开发布有关行业、地区投资现状和趋势信息，引导企业投资活动。依托各级政府投资主管部门、行业组织，加强相关法规政策的宣传培训，特别是对中小企业的投资引导和服务，促进政策普惠化。
三是突出严格的法律约束。针对当前投资领域存在的突出问题进行专项整治，强化“一法三条例”对于义务性条款、法律责任的硬约束。
3.强化投资监管和服务，规范投资活动
一是以严监管强化政府投资管控。着力突出投资方向的公共性，规范项目前期要求，推进决策全过程公开透明，严格项目概算和决算的硬约束，并实行投资决策和项目实施终身追究制。
二是以服务导向规范企业投资管理。着力于放，将投资管理的落脚点放到为企业投资活动做好服务上，更加注重事前政策引导、事中事后监管约束和过程服务，在服务中实施管理，在管理中实现服务，突出程序的简洁透明。实行民企专项贷款政策，打通投融资渠道，拓宽投资项目资金来源，充分挖掘社会资金潜力，让更多储蓄转化为有效投资。
三是以便利化扩大外商投资。落实《外商投资法》及其实施条例确立的外商投资促进和保护制度，全面清理对外资单独设置的准入限制，确保市场准入内外资标准一致，对外资实行准入前国民待遇。缩减负面清单，扩大正面鼓励。在矿业、制造业、基础设施、服务业领域推出更加开放的措施。修订《鼓励外商投资产业目录》，充分发挥外资在传统产业转型升级、新兴产业发展和区域协调发展中的作用，依法保护外国投资者和外商投资企业的知识产权，进一步提高投资便利化程度。
4.强化市场服务体系建设，净化市场环境
一方面，努力营造公平竞争市场环境。落实公平竞争审查制度，防止并严格治理区域分割、地方保护和行业垄断行为。推行普惠性产业政策，所有投资主体在国家没有禁止和限制的产业领域投资，在市场准入方面一视同仁，享有同等待遇。
另一方面，着力完善社会咨询服务体系。引导和加强行业自律，实行从业登记、水平评价和信用记录制度，更加突出从业人员的职业责任约束，促进服务收费标准市场化，加强国际合作和互认，提升咨询服务在投资决策、项目实施和合同管理等方面的智力支撑水平。中
《中国法律评论》
2020年第3期（总第33期）
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出版：法律出版社
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出版时间：2020年
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